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      8月31日，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），并重新頒布修訂后的預(yù)算法，《決定》自2015年1月1日起施行。新預(yù)算法全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院確定的財(cái)稅體制改革總體要求，以及近年來財(cái)政改革發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也為進(jìn)一步深化財(cái)稅改革引領(lǐng)方向，在預(yù)算管理諸多方面取得了重大突破。預(yù)算法是中國特色社會(huì)主義法律體系中的一部重要法律，是財(cái)政領(lǐng)域的基本法律制度。新預(yù)算法的出臺(tái)是國家法律制度建設(shè)的一項(xiàng)重要成果，更是財(cái)政制度建設(shè)具有里程碑意義的一件大事，標(biāo)志著我國加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。
      一、預(yù)算法修改的必要性和緊迫性
      原預(yù)算法自1995年施行以來，對(duì)于規(guī)范預(yù)算管理，推進(jìn)依法理財(cái)，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制的逐步建立，原預(yù)算法已不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，主要是對(duì)預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性和預(yù)算活動(dòng)的公開性等重大問題缺乏明確而嚴(yán)格的規(guī)定。此外，近年來在推進(jìn)部門預(yù)算、國庫集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預(yù)算公開等改革方面積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，也需要用法律的形式確定下來。黨的十八屆三中全會(huì)確立了全面深化改革的總體目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，提出要完善立法、建立現(xiàn)代財(cái)政制度。預(yù)算是財(cái)政的核心，現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，是國家治理體系的重要內(nèi)容。因此，修改預(yù)算法，是規(guī)范預(yù)算行為，推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化、民主化、法治化的迫切需要，是深化預(yù)算制度改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求，是依法治國、提高國家治理能力的重要保障。
      二、新預(yù)算法的重大突破
      我國財(cái)政改革秉承公共財(cái)政的理念。在財(cái)政功能上，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，財(cái)政的作用不“越位”、不“缺位”。在預(yù)算管理上，力爭(zhēng)做到預(yù)算完整，公開透明，科學(xué)有序，執(zhí)行有效，紀(jì)律嚴(yán)明。新預(yù)算法反映了上述現(xiàn)代預(yù)算管理的基本要素，是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分。
      （一）完善政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度。
       近年來，隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深化，我國已經(jīng)取消了預(yù)算外資金，所有財(cái)政收支全部納入政府預(yù)算，接受人大審查監(jiān)督。這一實(shí)踐符合現(xiàn)代預(yù)算完整性的要求，體現(xiàn)了建立全口徑預(yù)算的改革方向。因此，新預(yù)算法刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。同時(shí)對(duì)四本預(yù)算功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)范。
      公開透明是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征，是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要。近年來在推進(jìn)預(yù)決算公開方面做了大量工作，取得了顯著成效。為鞏固和擴(kuò)大這一改革成果并使之規(guī)范化、制度化，新預(yù)算法增加規(guī)定，除涉及國家秘密的事項(xiàng)外，經(jīng)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由政府財(cái)政部門向社會(huì)公開，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說明。各部門預(yù)算、決算及報(bào)表應(yīng)當(dāng)在本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)后20日內(nèi)由各部門向社會(huì)公開，并對(duì)其中的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說明。
      （二）改進(jìn)預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。
      原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查的重點(diǎn)是收支平衡，同時(shí)要求預(yù)算收入征收部門完成上繳任務(wù)。于是在客觀上帶來預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題，容易導(dǎo)致收入征收部門在經(jīng)濟(jì)增長放緩時(shí)，為完成任務(wù)收“過頭稅”，造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”；而在經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。這既不利于依法征稅，也會(huì)影響政府“逆周期”調(diào)控政策效果。根據(jù)十八屆三中全會(huì)關(guān)于“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”的要求，新預(yù)算法增加規(guī)定，各級(jí)人大預(yù)算審查的重點(diǎn)是：預(yù)算安排是否符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方針政策，收支政策是否可行；重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)?shù)葍?nèi)容。為確保收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，新預(yù)算法要求各級(jí)預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與財(cái)政政策相銜接；各級(jí)政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)。
       同時(shí)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化和財(cái)政宏觀調(diào)控的需要，新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。各級(jí)政府一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足。各級(jí)政府一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。省級(jí)一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中，如果出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實(shí)現(xiàn)收支平衡的，經(jīng)本級(jí)人大或者其常委會(huì)批準(zhǔn)，可以增列赤字，報(bào)財(cái)政部備案，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)。這就為今后實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，并強(qiáng)化其對(duì)年度預(yù)算的約束留出了空間。
      （三）規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
       原預(yù)算法規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但實(shí)際上，地方政府出于發(fā)展需要，采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)。這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級(jí)人大監(jiān)督，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。為規(guī)范地方政府債務(wù)管理，按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時(shí)從五個(gè)方面作出限制性規(guī)定：一是限制主體，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府可以舉借債務(wù)；二是限制用途，舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；三是限制規(guī)模，舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報(bào)全國人大或者全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，省級(jí)政府在國務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)；四是限制方式，舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；五是控制風(fēng)險(xiǎn)，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。這樣既堅(jiān)持了從嚴(yán)控制地方政府債務(wù)的原則，又適應(yīng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問題，有利于把地方政府融資引導(dǎo)到陽光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機(jī)制；有利于人大和社會(huì)監(jiān)督，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。